从最高院一例裁定来看城镇管道燃气特许经营权

   在涉及管道燃气特许经营权的纠纷案件中，对于燃气经营者所享有的特许经营权性质究竟为何，目前在业内存在诸多争议，同时该问题对纠纷案件的审理来说亦无法回避，因为特许经营权的定性将对燃气经营者在特定区域范围内享有排他性权利的基础产生直接影响。然而受制于物权法定原则，法律并没有将其定性为物权，且截至目前为止，最高人民法院尚未就此直接发表指导性意见，在司法实践中案由的确定、法律的适用和最终的裁判都存在不一致的情形。今天，阳光所的天然气律师将就此问题提出一点思考，欢迎留言并讨论。
   一、城镇管道燃气特许经营权在司法实践中的问题
   通过对国内涉及管道燃气特许经营权纠纷案件的调研发现，因对特许经营权区域范围发生争执的情形下，不少法院认为在相关行政机关未参与诉讼程序并就相关事实做澄清或者说明的情形下，审判机关应拒绝替行政机关对双方特许经营权区域范围进行确认，并以此类理由裁定当事人之间的侵权纠纷不属于民事诉讼的受案范围而驳回起诉。有代表性的判例如：在滦县兆薪燃气有限公司与滦县新奥清洁能源有限公司之间关于管道燃气特许经营权争议纠纷再审一案中，最高人民法院最终出具了(2013)民申字第314号民事裁定书，认为“即使上述两份协议在经营范围上存有冲突，也是滦县人民政府根据本地区的发展与规划依行政职权作出的决策，法院在本案用益物权纠纷中均无权替滦县人民政府作出解释，并对双方的经营范围进行具体划分”。       
对于上述裁判的认定思路和法律适用，笔者虽持保留意见的态度但因不是本文分析重点不再赘述，但是正基于此，我们在这起被驳回起诉的案件裁定中看到最高法院将关于城镇管道燃气特许经营权的争议纠纷确定为了用益物权纠纷，这是否应当视为该裁定将特许经营权认定为用益物权？继而该认定是否又违反了物权法定的原则以及与“不属于民事诉讼的受案范围而驳回起诉”相矛盾？因此，特许经营权究为何种性质的权利，应当如何构筑其排他性的依据，通常是当事人相关诉讼请求能否获致法院支持的关键之一。
   二、城镇管道燃气特许经营权首先是一种民事财产性权益

   城镇管道燃气特许经营协议本身具有“行政合同”和“民事合同”的双重性，而对其标的特许经营权而言，虽然政府对管道燃气经营企业进行了不同程度的要求和规制，但应当认为这是基于合同的契约性而非行政权力所为。对于投资方的企业来讲，更多则体现出平等自愿和等价有偿的收益性特点，因而特许经营权本身首先应当具备民事权益的特征，否则也不符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的立法本意。此外，城镇管道燃气特许经营权是经营特定区域管道燃气业务的资格，依现行会计准则其属于无形资产的范畴，经营者执此可获取经济利益，因此究其性质亦具有财产性权益的特点。
   与传统大陆法系国家侵权法体系对于权利和利益之保护采取不同侵权构成要件的立法惯例不同，我国现行《侵权责任法》采用概括式的立法方式，亦即对于侵权的对象统称为民事权益。承此，在两方之间无契约关系的情形下，因侵犯城镇管道燃气特许经营权所产生的纠纷，在我国应当属于侵权责任法所调整和规范的对象。
   三、城镇管道燃气特许经营权同时应是一种准物权
   如上文所述，城镇管道燃气特许经营权虽来源于特许经营协议，但他的性质却并非合同权利，因为特许经营权的内容、机制和权利客体都非特许经营协议所能覆盖。对合同来讲，债权人享有的是对债务人的请求权，而特许经营权除可以要求政府在特许的期限内依约提供各种便利（包括提供划拨土地使用权等）以外，还可要求主管部门不得将经营者所享有特许经营权的区域进行重复行政许可而授予其他第三人特许经营权，同时还有权要求任意第三人不得侵犯该权利。经营者受领该等给付之后，即可有权自主开展燃气经营业务以获取收益，这些带有用益性及排他性质的权利已经超出了合同的涵盖范围，从现行立法中找寻依据的话，可以发现其与农村土地承包经营权甚至地役权都具相似性。因此，可以认为城镇燃气管道特许经营权具有类似于物权的性质又非物权，应是一种准物权因而具有排他性。
   在与物权法定原则相矛盾的层面上，最高人民法院发布的第11批指导性案例中的第53号案例就提供了较好的借鉴意义。该案例旨在明确特许经营权中的运营和维护部分属于经营者的义务，而其收益权部分则属于经营者的权利，由于特许经营权中的运维部分通常不属于可转让的财产权利，故特许经营权的质押实质上也是收益权的质押。虽然当时法律、行政法规及相关司法解释并未规定该等权利可质押，但其与公路收益权性质上相类似，在合理的法律类比下应允许其出质。所以，该指导案例在协调新生物权与物权法定原则方面提供了重要的指引。
   而在司法实践中，前述观点已被各地方法院接受并适用于裁判，如百色市中级人民法院在（2012）百中民一终字第385号判决书中对城镇管道燃气特许经营权之性质认定为：“……其核心权利特许经营权为新型的财产权和准物权，具有独占性和排他性，该权利受法律的保护，侵犯特许经营权，应承担侵权的民事责任。”

   四、结语
   基于前文，城镇管道燃气特许经营权作为一种民事财产性权益，将其定义为债权并不能够囊括其的内涵和外延，同时受制于物权法定的原则，其亦并非物权。然而，通过合理的类比解释，我们可以认为其类似于农村土地承包经营权，应属于一种准物权而具排他性。
    对于城镇管道燃气特许经营权的保护，我们建议在《特许经营协议》中明确约定，经营者在特许经营权区域范围内享有独家供气权，且主管机关不得重复许可并授予其他第三方主体在该区域范围内享有特许经营权。如发现在特许经营区域内存有其他第三方主体铺设管道和开展燃气经营的行为，应立即与主管部门沟通竭力主张权益，并视具体情况立即提起行政诉讼主张撤销主管机关重复实施行政许可的违法行为。以此避免发生“鉴于该等第三方主体业已开展管道建设和经营，如撤销该违法行政许可行为，可能对公共利益造成重大损害，而致使法院认为应不予撤销”（司法机关常持此观点）的不利情形，从而导致经营者特许经营权区域范围缩小而影响收益。 

发布日期：2018-09-18 10:54:02